100 lat temu, 17 marca 1921 r., Sejm Ustawodawczy po dwóch latach prac uchwalił pierwszą ustawę zasadniczą odrodzonej RP. Konstytucję marcową uznawano za dokument na wskroś demokratyczny, uprzywilejowujący Sejm. Szybko doczekała się krytyków obwiniających jej zapisy za niestabilność życia politycznego.
Uchwalenie ustawy zasadniczej było najważniejszym zadaniem Sejmu Ustawodawczego (Konstytuanty), który po raz pierwszy zebrał się 10 lutego 1919 r. w Warszawie. Zatwierdzona dziesięć dni później tzw. mała konstytucja była krótką uchwałą Sejmu, określającą ogólne ramy stosunków między władzą ustawodawczą a władzą wykonawczą. Jej zapisy znacząco ograniczały dotychczasową, niemal dyktatorską władzę Józefa Piłsudskiego oraz czyniły z Sejmu Ustawodawczego organ nadrzędny wobec pozostałych.
Wybory ze stycznia 1919 r. przyniosły ukształtowanie w Sejmie Ustawodawczym większości złożonej z przedstawicieli narodowej demokracji oraz posłów stronnictw ludowych. Powołana w lutym 1919 r. Komisja Konstytucyjna, której przewodniczyli kolejno: Władysław Seyda, Maciej Rataj i Edward Dubanowicz, stanowiła odbicie funkcjonującej większości. W ciągu kolejnych dwóch lat komisja zebrała się 106 razy. Wnioski ze spotkań przedstawiono w czasie 38 posiedzeń Sejmu.
Komisja współpracowała z ekspertami z tzw. Ankiety Konstytucyjnej. Jako ciało eksperckie przedstawiała posłom projekty ustawy zasadniczej. Wszystkie były zgodne z republikańskim modelem państwa i przewidywały utrzymanie pięcioprzymiotnikowej ordynacji wyborczej. Działacz PPS Mieczysław Niedziałkowski przygotował projekt zakładający istnienie jednoizbowego parlamentu, szerokiego systemu socjalnego i uprzywilejowania własności spółdzielczej. Konkurencyjny projekt złożył Związek Ludowo-Narodowy. Endecja proponowała zaś dwuizbowy parlament oraz zaopatrzenie prezydenta w prawo weta. Jakichkolwiek szans powodzenia nie miał z kolei projekt przedstawiony przez dyrektora Głównego Urzędu Statystycznego, posła PSL-Piast prof. Józefa Buzka. Jego podstawowym założeniem była decentralizacja państwa.
Wielkie spory wśród posłów wywoływała również sprawa sposobu wyboru prezydenta. Innymi tematami otwierającymi gorące dyskusje był status Kościoła katolickiego i praw politycznych mniejszości narodowych.
Przez dwa lata w warunkach ciągle toczących się walk o granice państwa i przy ogromnych problemach wewnętrznych w Sejmie trwały intensywne dyskusje nad projektem ustawy zasadniczej. Prace nad nią zawieszono tylko raz: w lipcu 1920 r. w obliczu zagrożenia suwerenności państwa.
Przy tworzeniu ostatecznego projektu wzorowano się na systemie parlamentarno-gabinetowym III Republiki Francuskiej. Była to jednak cecha większości uchwalanych wówczas ustaw zasadniczych. „Długo wypracowywany, kompromisowy kształt Konstytucji marcowej pozostawał w zgodzie z charakterem innych ustaw zasadniczych uchwalanych w tym czasie w Europie. To fundamentalna różnica perspektyw. Po prostu pewne fundamentalne zasady ładu ustrojowego przyjmowali wówczas wszyscy” – podkreślił w rozmowie z PAP historyk prof. Włodzimierz Mędrzecki. Jego zdaniem jedną z najważniejszych zasad ustanawianych po I wojnie światowej systemów ustrojowych była silna pozycja władzy ustawodawczej oraz przyjęcie zasady odpowiedzialności rządu przed parlamentem.
Projekt konstytucji zaczął przybierać swój ostateczny kształt po debacie sejmowej na początku lutego 1921 r. Większość złożona z prawicy i ludowców odrzuciła lewicowe postulaty wyboru prezydenta w głosowaniu powszechnym oraz zapisania w ustawie zasadniczej przywilejów społecznych, takich jak prawo do strajku. W trakcie kolejnej debaty 15 marca prawica zrezygnowała z pomysłu zapisania w konstytucji, że głową państwa może być wyłącznie katolik. Przyjęta rota przysięgi umożliwiała jednak jej złożenie wyłącznie przedstawicielom większości wyznań chrześcijańskich.
Działania Sejmu Ustawodawczego przyspieszył zbliżający się plebiscyt, którego stawką była przynależność państwowa Górnego Śląska. 17 marca 1921 r. ogromną większością głosów Sejm Ustawodawczy uchwalił Konstytucję RP. Składała się z 126 artykułów, podzielonych na siedem rozdziałów. Poprzedzała je preambuła rozpoczynającą się od słów: „W imię Boga Wszechmogącego! My, Naród Polski, dziękując Opatrzności za wyzwolenie nas z półtorawiekowej niewoli, wspominając z wdzięcznością męstwo i wytrwałość ofiarnej walki pokoleń, które najlepsze wysiłki swoje sprawie niepodległości bez przerwy poświęcały…”.
Przyjęta ustawa zasadnicza stwierdzała, że państwo polskie jest Rzecząpospolitą, w której władza zwierzchnia należy do narodu rozumianego jako ogół obywateli. Struktura państwa została oparta na trójpodziale władzy.
Organami władzy ustawodawczej był Sejm, któremu konstytucja wyznaczyła pozycję głównego organu państwa, mającego pełnię władzy ustawodawczej i kontrolę nad podporządkowaną mu Radą Ministrów, oraz posiadający zdecydowanie mniejsze uprawnienia Senat. Kadencja 444 posłów i 111 senatorów trwała pięć lat. Wybierani byli w pięcioprzymiotnikowych wyborach (powszechnych, równych, tajnych, bezpośrednich i proporcjonalnych).
Czynne prawo wyborcze w wyborach do Sejmu miały osoby, które ukończyły 21 lat, a w wyborach do Senatu – 30. Bierne prawo wyborcze do Sejmu posiadały natomiast osoby powyżej 25. roku życia, a do Senatu powyżej 40. roku.
Posłowie i senatorowie posiadali immunitet parlamentarny zwalniający ich od odpowiedzialności karnej z tytułu sprawowania mandatu. Na pociągnięcie do odpowiedzialności posła lub senatora, który dopuścił się przestępstwa karnego, była wymagana zgoda Sejmu lub Senatu.
Na czele władzy wykonawczej stał prezydent wybierany na siedmioletnią kadencję przez Zgromadzenie Narodowe (posłów i senatorów). Reprezentował państwo w stosunkach międzynarodowych, powoływał i odwoływał premiera, a na jego wniosek poszczególnych ministrów. Ponadto zwoływał, zamykał i odraczał sesje Sejmu oraz Senatu. Posiadał prawo rozwiązania Sejmu po uzyskaniu zgody Senatu. W czasie pokoju był najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych. W przypadku wojny musiał mianować wodza naczelnego na wniosek Rady Ministrów, przedstawiony przez ministra spraw wojskowych.
Prezydent nie posiadał inicjatywy ustawodawczej ani prawa weta wobec uchwalanych ustaw. Wszystkie jego akty rządowe wymagały kontrasygnaty premiera i odpowiedniego ministra. Do władzy głowy państwa należało mianowanie sędziów i stosowanie prawa łaski.
Obok prezydenta władzę wykonawczą sprawował rząd, który określał najważniejsze zadania polityki wewnętrznej i zagranicznej. Rada Ministrów ponosiła solidarną odpowiedzialność konstytucyjną i parlamentarną za ogólny kierunek działań rządu. Ministrowie odpowiadali też indywidualnie za własne czynności urzędowe oraz za działania podległych im organów.
W myśl postanowień konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu mieli być niezawiśli i podlegać jedynie odpowiednim ustawom.
Ustawa zasadnicza gwarantowała obywatelom ochronę życia, wolności i mienia, bez różnicy pochodzenia, narodowości, języka, rasy lub religii.
Zapewniała wolność słowa, prasy oraz swobodę zawiązywania związków i stowarzyszeń. Mówiła o wolności sumienia i wyznania: „Żaden obywatel nie może być z powodu swego wyznania i przekonań religijnych ograniczony w prawach przysługujących innym obywatelom”. Każdy ma prawo „zachowania swej narodowości i pielęgnowania swej mowy i właściwości narodowych”.
Stwierdzała, że „wszyscy obywatele są równi wobec prawa”, a „Rzeczpospolita Polska nie uznaje przywilejów rodowych ani stanowych, jak również żadnych herbów, tytułów rodowych i innych, z wyjątkiem naukowych, urzędowych i zawodowych”.
Zgodnie z przyjętymi zapisami Kościół rzymskokatolicki miał się rządzić własnymi prawami, a jego stosunek wobec państwa miał zostać określony na podstawie umowy ze Stolicą Apostolską. Konkordat zawarto w 1925 r. „Wyznanie rzymskokatolickie – podawano w konstytucji – będące religią przeważającej większości narodu, zajmuje w państwie naczelne stanowisko wśród równouprawnionych wyznań”.
Praca „jako główna podstawa bogactwa Rzeczypospolitej” miała pozostawać pod szczególną ochroną państwa. Konstytucja przyznawała prawo do ubezpieczenia społecznego „w razie braku pracy, choroby, nieszczęśliwego wypadku i niedołęstwa”. Wprowadzała ochronę macierzyństwa oraz zakaz wykonywania pracy zarobkowej przez dzieci poniżej 15 lat.
W zakresie edukacji znalazł się zapis o bezpłatnej nauce w szkołach państwowych i samorządowych, który zrealizowano jedynie w odniesieniu do szkół powszechnych.
Ustawa zasadnicza określiła także strukturę administracyjną państwa, dzieląc je na województwa, powiaty oraz gminy miejskie i wiejskie, które miały być równocześnie jednostkami samorządu terytorialnego.
Dzień uchwalenia konstytucji miał odświętny charakter. Na udekorowanych ulicach Warszawy zgromadziły się tłumy mieszkańców. Bezpośrednio po przyjęciu ustawy zasadniczej do Sejmu przybył Naczelnik Państwa Józef Piłsudski, który wspólnie z posłami i członkami rządu udał się następnie w uroczystym pochodzie na nabożeństwo do katedry św. Jana. Podniosłą uroczystość obserwował ambasador USA w Warszawie Hugh S. Gibson. „Zgodnie ze starym obyczajem cały sejm przeszedł pieszo parę kilometrów do katedry i stał w nawie podczas ceremonii prowadzonej przez kardynała w najwspanialszych szatach liturgicznych jakie kiedykolwiek mogłabyś zobaczyć. […] Kiedy ceremonia się zakończyła […] zabrzmiał potężny głos. Ktoś zaintonował stary hymn +Boże, coś Polskę+. Do śpiewu przyłączyły się tysiące ludzi w katedrze i tysiące wokół niej. Muszę przyznać, że nigdy nie słyszałem niczego bardziej imponującego” – napisał w liście do swojej matki. Na zakończenie marszałek Wojciech Trąmpczyński i premier Wincenty Witos oddając hołd twórcom Konstytucji 3 maja, złożyli kwiaty pod pomnikiem marszałka Sejmu Wielkiego Stanisława Małachowskiego.
Krytyczne głosy wobec Konstytucji marcowej i żądania jej rewizji, przede wszystkim ograniczenia uprawnień Sejmu na rzecz władzy wykonawczej, pojawiły się około roku 1925. Ustawę obwiniano za częste zmiany rządów i zbyt wolne tempo budowy stabilnych instytucji. Podobne opinie pojawiały się w historiografii kolejnych dziesięcioleci. „Doświadczenia polskiego parlamentaryzmu w pierwszych latach niepodległości wykazały, że uzależnienie toku spraw państwowych od decyzji sejmu było w warunkach chwiejnych układów partyjnych hamulcem sprawnego rządzenia krajem” – pisał prof. Wojciech Roszkowski w „Najnowszej historii Polski”.
Nieco inną opinię wyraża m.in. prof. Włodzimierz Mędrzecki. „Myślę, że na przełomie lat 1925 i 1926 kryzys polskiej demokracji parlamentarnej był bardzo głęboki. Nie był to jednak kryzys państwa wynikający z wadliwej ustawy zasadniczej. To bardzo istotne rozróżnienie, które tłumaczy łatwość, z jaką polskie społeczeństwo w maju 1926 r. przyjęło odejście od fundamentów i pryncypiów ustroju parlamentarnego” – stwierdził w rozmowie z PAP. Według historyka rozpaleniu emocji wokół Konstytucji marcowej sprzyjała również zbliżająca się kampania wyborcza. Zgodnie z artykułem 125 Sejm II kadencji mógł zmienić ustawę zasadniczą większością 3/5 głosów, a nie 2/3. Stawką wyborów było więc zdobycie większości pozwalającej na przeprowadzenie takiej reformy.
Część spośród postulatów zwolenników reformy konstytucji spełnili piłsudczycy. 2 sierpnia 1926 r., po zamachu majowym, Sejm uchwalił „Ustawę zmieniającą i uzupełniającą Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r.”, tzw. nowelę sierpniową, która wzmacniała pozycję prezydenta wobec parlamentu.
23 kwietnia 1935 r. na Zamku Królewskim w Warszawie prezydent RP Ignacy Mościcki podpisał tzw. Konstytucję kwietniową, która zastępowała Konstytucję marcową. Przyznawała ona prezydentowi nadrzędną pozycję wobec innych organów państwa, czyniąc go odpowiedzialnym za jego losy wobec Boga i historii. Niektóre przepisy nowej konstytucji odwoływały się do przepisów ustawy zasadniczej z marca 1921 r.
Ten specyficzny stan prawny sprawił, że część przepisów Konstytucji marcowej obowiązywała do grudnia 1990 r., gdy swoją misję zakończyły władze RP na uchodźstwie.
Do Konstytucji marcowej ze względów propagandowych odwoływały się też władze komunistyczne. „Krajowa Rada Narodowa i Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego działają na podstawie Konstytucji 17 marca 1921 r., jedynie obowiązującej konstytucji legalnej, uchwalonej prawnie. Podstawowe założenia Konstytucji 17 marca 1921 r. obowiązywać będą aż do zwołania wybranego w głosowaniu powszechnem, bezpośredniem, równem, tajnem i stosunkowem Sejmu Ustawodawczego, który uchwali jako wyraziciel woli narodu nową konstytucję” – stwierdzano w Manifeście PKWN odrzucającym „faszystowską” konstytucję z 1935 r. Jej zapisy komuniści złamali m.in. przez dopuszczenie żołnierzy w służbie czynnej do głosowania w sfałszowanych wyborach do Sejmu Ustawodawczego. Na Konstytucję marcową powoływała się także mała konstytucja z 1947 r.
Michał Szukała (PAP)
